Stellungnahme zum Entwurf eines Gesetzes zur Bekämpfung von Rechtsextremismus und Hasskriminalität
Direkt zur Stellungnahme der Amadeu Antonio Stiftung vom 17. 01.2020
Die Amadeu Antonio Stiftung engagiert sich seit 1998 für die demokratische Zivilgesellschaft und gegen Rechtsextremismus in Deutschland und begrüßt das angekündigte Maßnahmenpaket der Bundesregierung, das nach dem Mord an Walter Lübke und dem Attentat von Halle endlich einen stärkeren Fokus auf die schlimmstenfalls tödliche Gefahr des Rechtsextremismus für die demokratische Gesellschaft in Deutschland legt. Da wir bereits seit 2008 zum Thema Rechtsextremismus online und Hass im Internet arbeiten, freuen wir uns auch, zu einer Stellungnahme zum Entwurf des Gesetzes zur Bekämpfung des Rechtsextremismus und der Hasskriminalität abzugeben und zur Überarbeitung des Netzwerkdurchsetzungsgesetzes.
Schon beim ersten Entwurf des Netzwerkdurchsetzungsgesetzes im Jahr 2017 hat die Amadeu Antonio Stiftung kritisiert[1], dass wir es mit der Löschpflicht von Inhalten, die Soziale Netzwerke als vermutlich strafbar ansehen, mit einer bedenklichen Privatisierung von Rechtsprechung zu tun haben. Wirtschaftsunternehmen wie Soziale Netzwerke sollen anstelle von Gerichten entscheiden, ob Meinungsäußerungen strafbar sind oder nicht.
Stellt dies nun in der Praxis ein Problem dar oder nicht?
Ob es in Folge der Einführung des Netzwerkdurchsetzungsgesetzes zu Overblocking aus Angst vor Bußgeldern gekommen ist oder kommt, lässt sich für die Zivilgesellschaft – auch in Form von Nutzer*innen der Netzwerke – nicht nachvollziehen. Trotz „Transparenzberichten“, zu denen die Netzwerke verpflichtet wurden, fehlen vergleichbare Angaben über Aufkommen und Entwicklung von Hate Speech auf den Plattformen ebenso wie Angaben zur wenigstens stichpunktartigen Überprüfung oder Rechtmäßigkeit der bisherigen Löschungen. Ebenso wenig Informationen erhält die Öffentlichkeit zu der Frage, wie viele Beschwerden wie vieler Nutzer*innen nach einer NetzDG-Meldung beim Bundesamt für Justiz eingegangen sind, wie viele davon bearbeitet worden sind und zu welchen Bußgeldern diese geführt haben.
Ob also die Einführung des Netzwerkdurchsetzungsgesetzes zu Erfolgen oder Problematiken geführt haben, lässt sich auch für die interessierte Öffentlichkeit kaum wirklich beurteilen, auch weil valide Forschung dazu fehlt.
Worüber wir dagegen Erkenntnisse haben: Durch die fehlende Regulierung bei der Einbindung der Meldewege kommen bei den beteiligten Netzwerken grundverschiedene Fallmengen zusammen. Durch die fehlende Regulierung bei den Transparenzberichten machen die Netzwerke Angaben, die sich nicht vergleichen lassen und zu keinem Erkenntnisgewinn führen. Außerdem mangelt es immer noch an Digitalkompetenz und Fortbildungen für Strafverfolgungsbehörden. Weder gibt es in jedem Bundesland Schwerpunktstaatsanwaltschaften für Hasskriminalität im Internet, noch Kompetenzen in den Polizeistrukturen. Die so genannten „Cybercrime-Zentralstellen“ bearbeiten bisher größtenteils Hasskriminalität nicht. Die Staatsanwaltschaften, die zu Hasskriminalität arbeiten, berichten weiter von großen Schwierigkeiten, selbst beim Vorliegen des Anfangsverdachtes einer Straftat an die nötigen Personendaten zu kommen, da die Netzwerke bisher sehr unterschiedlich kooperativ sind.
Positiv zu bewerten ist, dass das Netzwerkdurchsetzungsgesetz zumindest gesellschaftliche Aufmerksamkeit auf den Komplex der Hasskriminalität online gelegt hat und damit bei den Netzwerken der Druck zu stringenterem Handeln zum Schutz ihrer Nutzer*innen erhöht hat. Ebenfalls positiv ist, dass die Verpflichtung zum Zustellungsbevollmächtigten in Deutschland nun ermöglicht, zivilrechtliche Klagen einzureichen.
Der Neuentwurf des Netzwerkdurchsetzungsgesetzes, der nun vorliegt, löst verblüffenderweise keines dieser bekannten und lösbaren Probleme.
Stattdessen verschärft der Entwurf die Problematik der Privatisierung der Rechtsprechung, indem die Netzwerke nun nicht mehr nur löschen sollen, was sie für strafrechtlich relevant halten, sondern über diese Inhalte Meldung inklusive Nutzer*innen- und Bestandsdaten beim BKA machen soll. Realistische Schätzungen, basierend auf dem NetzDG-Meldungsaufkommen des letzten Jahres laut bestehenden Berichten, lassen Meldungen von mindestens 1 Million Äußerungsdelikten pro Jahr annehmen. Dies bedeutet ein Aufkommen von mindestens 1 Million potenziellen Ermittlungsverfahren – wofür weder BKA noch Strafverfolgungsbehörden ausgestattet oder vorbereitet scheinen. Es bedeutet die Übermittlung der Nutzer*innen-Daten, IP-Adressen und – wenn sie überhaupt gespeichert werden – Portnummern von mindestens 1 Million Menschen pro Jahr. Im staatsanwaltschaftlichen Meldeprojekt „Verfolgen statt löschen“ der ZAC in NRW liegt nach eigenen Angaben die Fehlerquote von Meldungen im Mittel bei 50 % – also in der Hälfte aller gemeldeten Fälle denken Nicht-Jurist*innen, dass eine Straftat vorläge, obwohl dies nicht der Fall ist. Wenn wir dies als Anhaltspunkt nehmen, besteht die Gefahr, dass nach dem neuen Meldepflichtsverfahren die persönlichen Daten von mindestens 500.000 Menschen pro Jahr zu Unrecht bei Strafverfolgungsbehörden gespeichert werden.
Die Maßnahmen sollen dem Eindruck dienen, dass der Staat bei Hasskriminalität im Netz wehrhaft handelt, dass das Internet kein „rechtsfreier Raum“ ist. Es erscheint zweifelhaft, ob dieser Eindruck gelingt, wenn Polizei und Justiz nicht die Kapazitäten und Fortbildungen erhalten, um zeitnah Online-Straftaten ermitteln und Täter zur Verurteilung bringen können – es sei denn, es ginge hier nicht um eine reale Erhöhung der verurteilten Fälle, sondern lediglich um den Aufbau eines “Verfolgsdrucks”. Lange Bearbeitungszeiten könnten weiterhin dazu führen, dass sich Betroffene von Hate Speech entmutigt fühlen, Hassdelikte überhaupt zur Anzeige zu bringen.
Spricht man mit Strafverfolgungsbehörden, wünschen die sich oft etwas Anderes: Einen rechtsdurchsetzungsfähigen Anspruch auf Herausgabe von Nutzer*innen-Daten, wenn die Staatsanwaltschaft als zuständige staatliche Institution entschieden hat, dass in der Tat ein Anfangsverdacht für eine Straftat vorliegt.
Einen solchen Anspruch scheint die geplante Neuregelung des Telemediengesetzes anzustreben. Im Detail geht die Neuregelung allerdings weit über diesen gerechtfertigten Wunsch hinaus, im Falle von Hasskriminalitäts-Straftaten eine Strafverfolgung zu ermöglichen. Stattdessen wird ein Anspruch auf Datenherausgabe bei Straftaten und Ordnungswidrigkeiten für eine Vielzahl von Behörden inklusive Zoll- und Schwarzarbeitsvergehen festgesetzt.
Als zivilgesellschaftliche Organisation haben wir die Bemühungen der Bundesregierung gegen Hate Speech immer gegen Vorwürfe aus der Zivilgesellschaft verteidigt, die meinten, der Kampf gegen Hass im Netz könnte als Vorwand dienen, um weitgehende Überwachungsmechanismen und Datenspeicherungen zu etablieren. Dies wird mit dem vorliegenden Gesetzesentwurf immer schwerer.
Der aktuelle Gesetzesentwurf soll Rechtsextremismus online bekämpfen, könnte aber ebenso gut das Gegenteil bewirken. Mit seinen Ausweitungen liefert er mehr Argumente dafür, dass Meinungsfreiheit beschnitten wird, als dass er Hilfe gegen strafrechtlich relevanten Hass bringt. Problematisch ist hier auch die Verschärfung der Straftatbestände. Während die Erweiterung der Straftatbestände durch die konkrete Bedrohung der Online-Situation angemessen erscheint, bewegt sich der Gesetzentwurf mit der Erweiterung, dass auch die Billigung einer Bedrohung eine Straftat darstellen sollen, in Richtung eines Gesinnungsstrafrechts. Nach den aktuell angegebenen Strafmaßen könnte damit die Billigung einer (noch) nicht durchgeführten Tat zu höheren Strafen führen als das reale Ausführen einer solchen Tat. Hierbei ist außerdem zu beachten, dass das Gesetz ja nicht nur gegen Rechtsextreme, sondern unterschiedslos für alle gilt – das heißt, rechtsextreme Kräfte werden das Gesetz auch zu nutzen lernen, um gegen ihnen unliebsame politische Gegner*innen vorzugehen. Dies gilt auch für entsprechende Kräfte in staatlichen Behörden, die sich aufgrund der mutmaßlichen Vielzahl der Fälle als Sachbearbeiter*innen werden aussuchen können, ob sie Fälle der einen oder anderen politischen Ausrichtung milder oder härter verfolgen.
Was wünschenswert wäre
Im Endeffekt erwarten wir durch den vorliegenden Entwurf zur Überarbeitung des Netzwerkdurchsetzungsgesetzes keine Verbesserung der aktuellen Situation, vor allem nicht für die Opfer digitaler Gewalt.
Diese haben weiterhin keine regulierte und normierte Möglichkeit, mit den Sozialen Netzwerken in Bedrohungsfällen in direkten Kontakt zu treten, um Gefährdungen schnellstmöglich aus dem Internet zu bekommen. Sie haben weiterhin keine spezialisierten Polizeistellen in ihren Bundesländern, die für die Gefährdungslage von Opfer digitaler Hassrede geschult wären. Alle Maßnahmen, die sie ergreifen können, sind langwierig und konzentrieren sich auf Strafverfolgung im Nachhinein, statt Gefährdungslagen schnellstmöglich zu beseitigen. Sie könnten von einem Justizministerium, das auch Verbraucherschutzministerium ist, mehr erwarten: Etwa gesetzliche Regelungen zu leicht erreichbaren und verständliche Meldeoptionen, Kontakt- und Widerspruchsmöglichkeiten bei den sozialen Netzwerken, zentrale Platzierung von Beratungs- und Hilfsangeboten für Opfer digitaler Gewalt in den Netzwerken selbst.
Desweiteren nötig ist die Regelung von Put-Back-Verfahren für unrechtmäßig gesperrte Inhalte und Profile. Gerade kritische Posts von Frauen oder für Demokratie Engagierte werden strategisch gezielt und fälschlicherweise bei Anbietern angezeigt und brauchen ein geregeltes Verfahren, um die Profile wieder öffentlich stellen zu können.
Sinnvoll erscheint uns auch ein Digitales Gewaltschutzgesetz, das in einem richterlichen Verfahren die Löschung und/oder (zeitweilige) Sperrung von Accounts ohne Klarnamenpflicht ermöglichen könnte, und die Einführung der Möglichkeit einer Verbandsklage, damit Rechte nicht immer durch individuell Betroffene durchgesetzt werden müssen.
Wenn weitere Gesetzesänderungen angestrebt werden, könnte dazu eine Änderung des Opferschutzgesetzes gehören – dies ermöglicht bisher keinerlei Entschädigung für Betroffene psychischer Gewalt, auch wenn die Gesundheitsschäden aufgrund von Hate-Angriffen genauso gravierend sein können wie bei physischer Gewalt. Dabei schreiben etwa die Istanbul-Konvention für geschlechtsspezifische Gewalt vor, dass der Staat entsprechende Entschädigungsmöglichkeiten zur Verfügung stellen muss – eben auch für Betroffene psychischer Gewalt. Dem ist Deutschland bisher nicht nachgekommen.
Um die Wirksamkeit (oder Demokratiegefährdung) der Schutzmaßnahmen gegen Hasskriminalität einschätzen zu können, bräuchten Zivilgesellschaft oder zumindest Wissenschaft und Forschung Zugang und Auswertungsmöglichkeiten zu den bei den Netzwerken eingegangenen Meldungen durch Nutzer*innen, der daraufhin erfolgten Entscheidungen der Netzwerke bezüglich Löschung oder Rechtmäßigkeit und zum Stand der beim Bundesamt für Justiz eingegangenen Beschwerden inklusive den Ergebnissen der Bearbeitung. Wenn der neue Entwurf so eingeführt würde, würde dazu auch die Auskunft gehören, wie viele der Meldungen vermeintlicher Straftaten auch von der Justiz als Straftaten eingeschätzt wurden, welche zum Prozess kamen und wie die Prozesse ausgingen. Auch hier könnte eine gesetzliche Regelung des Prozesses angestrebt werden.
Umso irritierender ist es, im aktuellen Entwurf zu lesen, dass nicht vorgesehen ist, die Zahl der Meldungen an das BKA in den Transparenzberichten erscheinen zu lassen: „Derartige Angaben erschienen in den Transparenzberichten auch deplatziert, da sie Verhältnisse zwischen einer Behörde und einem Unternehmen betreffen.“ Das sehen wir anders. Stattdessen erscheint uns eine weitgehende Überarbeitung der Vorgaben für die Transparenzberichte sinnvoll, die wenigstens ansatzweise vergleichbare Angaben für die Öffentlichkeit enthalten sollten – und gern auch so viel Erkenntnis wie möglich. Natürlich sollte auch der gesamte Prozess der Öffentlichkeit oder wenigstens Wissenschaft und Presse zugänglich sein, um überprüfen zu können, was die Maßnahmen bewirken und ob dies im Sinne eines demokratischen Zusammenlebens in Deutschland ist. Dass die Neufassung des Netzwerkdurchsetzungsgesetzes auf den Weg gebracht wird, bevor es eine – zuvor geplante – wissenschaftliche Evaluierung der bisherigen Maßnahmen gegeben hat, irritiert zusätzlich.
Abschließend bleibt der Wunsch nach einer Gesamtstrategie zum Umgang mit Hate Speech, vor allem jenseits des strafrechtlich relevanten Bereichs. Stattdessen sind durch die Neuausrichtung des Bundesprogramms „Demokratie leben“ des Bundesfamilienministeriums viele Projekte zum Umgang mit Hate Speech und zu Medien- und Informationskompetenz aus der Förderung gefallen – die gesamte Fördersäule „Umgang mit Hate Speech“ ist gestrichen worden. Immer noch sind Medien- und Informationskompetenz nicht in den schulischen Bildungsplänen der Bundesländer verankert – obwohl mehr als deutlich ist, dass das Strafrecht allein nicht ausreicht, um mit der Problematik der Desinformation, Meinungsmanipulation und verrohten Debattenkultur in Sozialen Netzwerken umzugehen.
Wirklich wünschenswert wäre darüber hinaus eine gesetzliche Regelung über die Offenlegung von Algorithmen, die bestimmen, nach welchen Kriterien und Einordnungen Menschen Informationen gezeigt oder vorenthalten werden und mit welcher Intention dies geschieht. Die Erkenntnis, dass Menschen, demokratische Prozesse oder Wahlentscheidungen über zielgruppengenau eingerichtete Werbungen manipuliert werden können und dies auch versucht wird, ist inzwischen zumindest für den amerikanischen Raum weitreichend belegt. Über den Beitrag von Algorithmen bei der Radikalisierung demokratiefeindlicher Meinung fehlen nach wie vor dringend benötigte Erkenntnisse, weil Transparenz über Kriterien und Wirkungsweisen fehlt. Vielleicht ein Arbeitsfeld für eine weitere Überarbeitung des Netzwerkdurchsetzungsgesetzes.
Stattdessen debattieren wir nun einen Entwurf, der sich zum Ziel gesetzt zu haben scheint, eine neue Struktur zur Überwachung der Bevölkerung im Internet aufzubauen, der für die demokratische Zivilgesellschaft weder nachvollziehbar noch kontrollierbar ist – und zudem das gesellschaftliche Problem der gruppenbezogenen Menschenfeindlichkeit auf die Strafbarkeit von Handlungen zu reduziert, während die Lösung doch vor allem in einer gesellschaftlichen Bearbeitung zu finden ist. Deshalb hoffen wir umso mehr auf die angekündigte Ausweitung der Maßnahmen zur Förderung demokratischer Initiativen gegen Rassismus, Antisemitismus und Rechtsextremismus und zur Aufstockung der Strafverfolgungsbehörden zur Bekämpfung von Hasskriminalität.
[1] https://www.amadeu-antonio-stiftung.de/pressemitteilungen/stellungnahme-zum-entwurf-eines-gesetzes-zur-bekaempfung-des-rechtsextremismus-und-der-hasskriminalitaet/; https://www.amadeu-antonio-stiftung.de/amadeu-antonio-stiftung-erneuert-kritik-an-netzdg-8371/